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Journée Portes Ouvertes de l’UFR :
Communication du Pr Maurice Togba Zogbelemou (Thème : Le Renouveau de l’Etat )

 Politique
14/11/2017

 

A l’occasion des journées portes ouvertes de l’UFR, il nous a été demandé de traiter du thème : « Le renouveau de l’Etat ».
L’intitulé du thème comporte deux éléments, l’Etat d’une part et le renouveau de cet Etat d’autre part.
En droit international public comme en droit constitutionnel, l’Etat est appréhendé à travers trois éléments :
- le territoire qui permet de situer l’Etat dans l’espace international ==> pas d’Etat sans territoire.
Exemples : Cité du Vatican (44 hectares dans la ville de Rome)
Etat du Vanuatu (12.200 km2)
C’est la sphère d’exercice des compétences étatiques ;
- la population : groupe humain vivant de façon permanente sur le territoire de l’Etat ; elle peut être homogène ou hétérogène, comprend les nationaux et non-nationaux ;

- l’existence d’un pouvoir organisé appelé généralement pouvoir politique, c’est-à-dire « le pouvoir d’organiser la société en fonction des fins qu’on lui suppose » (Bernard Chantebout). C’est un pouvoir de prévision, d’impulsion, de décision et de coordination qui appartient à l’appareil de l’Etat. Ce pouvoir permet de déterminer et de conduire l’ensemble de la politique nationale avec tout ce qu’elle implique dans l’ordre interne comme dans l’ordre international (Pierre Pactet et Ferdinand Melin-Soucramanien).

D’un point de vue socio-historique, l’Etat naît avec l’apparition du pouvoir politique dans une société donnée, et son existence est consacrée par l’adoption d’une constitution qui est son statut, qui délimite le champ d’exercice du pouvoir politique ==> adoption par la Guinée de sa première constitution le 10 novembre 1958 après la proclamation de l’indépendance le 02 octobre 1958 par l’Assemblée territoriale et le Gouvernement issus de la Loi cadre de 1956, mais avant l’admission du pays à l’ONU le 12 décembre 1958.
L’Etat se caractérise par sa personnalité juridique et sa souveraineté. C’est ce qui permet à l’Etat de constituer une collectivité irréductible aux autres collectivités, qu’elles appartiennent à l’ordre interne ou à l’ordre international.
L’Etat remplit une double fonction (Thierry Michalon) :
- une fonction politique, ascendante : permet aux populations d’exprimer leurs besoins et de faire monter vers les organes de gouvernement les hommes qui les animent ;

- une fonction administrative : permet aux gouvernants de mettre en application toutes les décisions prises sous forme de règles obligatoires par les hommes de l’appareil dirigeant.
Le fonctionnement correct de tout le processus politique, ascendant et descendant, constitue le fondement de la légitimité des organes dirigeants de l’Etat, c’est-à-dire de leur conformité aux désirs réels des citoyens.
Depuis les années de l’indépendance, les Etats africains se sont caractérisés par des dysfonctionnements répétés et généralisés dans l’évolution du processus politique devant leur assurer l’adhésion des populations. Les avatars du parti unique que sont le culte de la personnalité, la patrimonialisation du pouvoir ont conduit dans les années 1990 à une contestation véhémente des Etats à travers leur système de gouvernance politique, économique et social.

On assista alors à la rédaction de nouvelles constitutions, parfois à l’issue de conférences nationales.
Fort malheureusement, le mouvement de démocratisation a connu un reflux à partir des années 2000 à travers différentes révisions constitutionnelles remettant en cause les acquis démocratiques du printemps constitutionnel des années 1990.
Les mêmes causes produisant les mêmes effets, la contestation des régimes politiques a repris de plus belle nécessitant la recherche de solutions à ces nouvelles crises politiques avec les dialogues politiques se terminant par des accords politiques inclusifs dont l’application fait toujours problème (retard délibéré dans l’application quand ils ne sont pas tout simplement bloqués). Depuis 2003, la Guinée est à son 5ème accord politique.

Voilà ce qui explique que l’on parle aujourd’hui du renouveau de l’Etat. D’aucuns diront refondation de l’Etat.
Lorsque l’Etat ne réussit pas à combler les espoirs de justice et d’efficacité placés en lui, le besoin d’un nouvel Etat (et non un nouveau besoin d’Etat) se manifeste : il traduit d’une part le besoin de légitimité des acteurs politiques exprimé par les populations, et d’autre part le besoin d’efficacité des institutions étatiques.
A partir des éléments que dessus, et sur le fondement de la constitution guinéenne du 07 mai 2010, la quatrième après celles des 10 novembre 1958, 14 mai 1982 et 23 décembre 1990, on peut esquisser quelques pistes de réformes tendant à réconcilier l’Etat avec les populations et à garantir une efficacité certaine à ses actions de développement.

1- Refonder l’Etat sur la justice sociale
Issu des anciennes colonies dont les frontières administratives ne respectaient pas l’ethno-sociologie des populations, l’Etat africain postcolonial est prédisposé aux remous et tumultes de toutes sortes et même à la décomposition : la gestion défectueuse de l’hétérogénéité ethnique et culturelle par les politiques hypothèque l’espoir de réaliser un vivre-ensemble fondé sur la concorde.

Le contrat social et moral autour duquel se fédèrent politiquement les différentes identités ethniques ou culturelles pour vivre ensemble est souvent problématique : l’éthique du vivre-ensemble fait défaut (Lucien Ayissi).
Le renouveau ou la refondation de l’Etat, juste et efficace, commande la réalisation prioritaire de la nation. L’entreprise est une impérieuse nécessité en Guinée eu égard à la structure socio-géographique : à l’exception de la région forestière où existent plusieurs groupes ethniques avec chacune sa langue, les trois autres régions naturelles sont caractérisées chacune par une langue et une culture dominante. Il y a juxtaposition de blocs humains sociologiquement différents.
L’Etat guinéen né le 02 octobre 1958 n’a pas encore réussi, en dépit des discours politiques, à construire la nation : l’ethnocentrisme, latent, s’est brusquement réveillé et radicalisé depuis la dernière transition militaire (2008-2010) ; il se manifeste dans tous les secteurs du pays, et il est même arrogant dans l’administration publique. Il est devenu la gangrène de l’Etat guinéen.
Pour sa consolidation, sa crédibilité et l’efficacité de son action, l’Etat guinéen doit s’attaquer frontalement au virus de l’ethnocentrisme.

C’est par la vraie justice sociale entre les citoyens d’une part et entre les régions d’autre part que l’Etat pourra agir sur le mental de ses administrés. L’Etat est l’architecte premier de la construction de cette nation que tous les Guinéens appellent de leurs vœux. Il en a les moyens et des méthodes existent. Compte tenu de la socio-géographie du pays, et à la faveur des nominations aux fonctions administratives, une combinaison du critère de la compétence et du critère de la représentation régionale peut être un signal qui doit être soutenu par l’égalité de traitement des différentes régions du pays.

L’importance de ces éléments réside dans l’échec du découpage administratif en huit régions comme moyen de renforcement de l’unité du pays : à Conakry, il n’y a pas huit coordinations régionales des sages mais quatre correspondant aux quatre régions naturelles.
D’une manière générale en Afrique, l’Etat a précédé la nation qu’il a pour mission de construire. L’Etat guinéen ne peut s’y soustraire s’il veut réaliser son intégration et non sa désintégration.

2- Eduquer les populations à la citoyenneté
L’éducation à la citoyenneté doit permettre de lutter contre la balkanisation socio-politique de l’Etat en segments ethno-identitaires simplement juxtaposés : il faut amener les diverses identités à acquérir la culture de la citoyenneté, c’est-à-dire à soumettre l’ethnicité aux impératifs de l’éthique du vivre-ensemble. Il faut pour cela une pédagogie citoyenne pour impacter le comportement du citoyen qui doit non seulement avoir le sens de la justice mais aussi collaborer à la réalisation d’une intercommunauté qui soit le cadre de la libre expression des différences. Et l’expression de cette citoyenneté ne doit ni étouffer celle des autres, ni compromettre la réalisation du dessein commun que toutes les diverses identités doivent avoir en vue par-delà leur hétérogénéité.

C’est alors que le citoyen pourra comprendre que l’Etat est une personne morale, donc une institution dont l’existence est consacrée par des règles : l’Etat est une institution distincte des personnes physiques qui la représentent, agissent et parlent en son nom.
La compréhension de cette réalité par le citoyen est le point de départ de la construction d’un Etat de droit. Aussi il faut regretter les difficultés de l’article 46 al. 3 de la constitution de 2010 qui dispose que le Président de la République « nomme en Conseil des Ministre aux emplois civils dont la liste est fixée par une loi organique » (voir aussi l’article 58 al. 1er de la constitution).

3- Respecter les normes sociales

Le respect des normes sociales est une manifestation de l’Etat de droit, lequel est une exigence du renouveau de l’Etat guinéen. L’objet Etat de droit pose le principe de la centralité du droit dans la vie de l’Etat : l’Etat autant que les particuliers est soumis au droit qu’il produit lui-même à travers ses organes.
Ainsi donc le droit devient le cadre d’action de l’Etat et l’Etat devient le garant du droit. L’Etat de droit est un Etat civilisé (Chartes Debbasch) au service de l’homme et non l’inverse. Il n’existe pas par la seule production des lois et textes règlementaires, il suppose le respect et l’application effective de ces normes sociales. L’Etat de droit ne s’accommode pas de l’impunité qui est aujourd’hui la gangrène de l’Etat guinéen, et même de la société guinéenne tout court.
Sans descendre dans le vécu quotidien de notre administration publique, restons sur le terrain politique pour apprécier l’Etat de droit en Guinée.
- les scrutins législatifs ne se sont jamais tenus à date (1995-2002 → 2008).
- depuis 2003, la Guinée est à son 5ème accord politique : 15 septembre 2003 – 12 juillet 2005 – 03 juillet 2013 – 20 août 2015 – 12 octobre 2016.

Ces accords politiques ne sont que l’expression du non-respect de la constitution et des lois de la République. En dépit du consentement donné par les acteurs de la classe politique, ces accords connaissent des difficultés d’application et ils portent souvent sur les mêmes questions récurrentes (fonctionnement et financement de la CENI, fichier électoral, calendrier électoral, neutralité de l’administration publique…). Comme quoi, en politique, on ne règle pas les problèmes, on les déplace, selon un grand homme politique africain. Malheureusement, on les déplace au préjudice des populations, on débouche sur des tensions ou crises politiques qui affectent le fonctionnement de l’Etat, et donc sa productivité au service des populations.
Exemples : tensions politiques récurrentes en Guinée ;
crise togolaise : non application accord de 2006 ;
crise congolaise RDC : non application accord du 31 décembre 2016.

Avec un minimum d’Etat de droit, on ne parle pas de dialogue politique inclusif (Sénégal, Bénin depuis 1991). La constitution et les lois de la Républiques sont produites pour la consommation nationale et non pour avoir un vernis de légalité destiné à l’opinion internationale. Après plus de 50 ans, la conception de la politique doit évoluer vers la satisfaction de l’intérêt général.
4- Appliquer effectivement la réforme de l’administration locale
La constitution de 2010 (articles 134 à 137) a fait la distinction entre les collectivités territoriales (préfecture et sous-préfectures) et les collectivités locales (communes et régions), les unes sont créées par voie règlementaire et les autres par la loi. L’extension aux régions de la décentralisation limitée à l’époque aux communes, a nécessité une révision du code des collectivités locales.

Le texte qui vient d’être adopté, d’une bonne facture, mérite cependant des retouches, notamment au niveau de l’article 80 qui viole l’article 9 de la constitution et l’article 7 de la charte africaine des droits de l’homme et des peuples ainsi que la jurisprudence de la Cour de justice de la CEDEAO et de la Cour Africaine des droits de l’homme et des peuples, relativement à la jouissance et l’exercice d’un droit à un procès équitable.
Mais au-delà, il importe de dire avec Alexis de Tocqueville que « la décentralisation n’a pas seulement une valeur administrative ; elle a une portée civique puisqu’elle multiplie les occasions pour les citoyens de s’intéresser aux affaires publiques ; elle les accoutume à user de la liberté ». La décentralisation se rapporte donc à la prise en compte de la notion d’affaires locales.

La décentralisation se présente comme une technique d’administration parce qu’elle rapproche les lieux de décision des problèmes économiques et sociaux que ces décisions sont censées résoudre ; elle est un moyen d’engager le développement sur une base locale et non plus exclusivement centralisée.

Pour l’efficacité de cette nouvelle politique de décentralisation en faveur des régions et des communes, deux conditions essentielles devront être remplies : l’effectivité des transferts de compétence et la dotation de moyens conséquents à travers les subventions de l’Etat et la mobilisation des recettes fiscales locales.
Toute lenteur dans la réalisation de ces conditions constitue un blocage car il n’y a pas de décentralisation sans moyens financiers conséquents.
Il faudra enfin éviter tout abus dans l’exercice de la tutelle administrative de l’Etat.
La décentralisation décharge l’Etat central de tâches dévolues aux collectivités locales, ce qui lui laisse le temps d’assurer ses missions d’intérêt général et de veiller aux grands équilibres du pays, elle permet à la fois au citoyen de se reconnaitre dans l’Etat qui lui permet, par le biais de la démocratie locale, de participer à la gestion du pays. L’Etat unitaire moderne est un Etat effectivement décentralisé.
5- Réformer ou installer certaines institutions constitutionnelles

- Sur la nécessité d’une réforme de la CENI
La création d’un organe indépendant de l’Etat chargé de la gestion du processus électoral s’inscrit dans le cadre du mouvement de démocratisation consécutif au printemps constitutionnel des années 1990 ; il s’agissait de garantir la crédibilité des élections manipulées dans leurs résultats par les ministères qui en avaient la charge.
C’est dans ce contexte que le mémorandum des partis politiques sur le dialogue national du 15 septembre 2003 a mentionné « la création d’un organisme indépendant chargé de gérer l’ensemble du processus électoral depuis la révision des listes électorales jusqu’à la proclamation des résultats provisoires ». Suite fut donnée à cette recommandation avec la création de la CENI par une loi ordinaire de mars 2007, révisée sous la forme d’une loi organique en 2012 après la constitutionnalisation de la CENI.
Le mode de désignation de ses membres qui donne la majorité aux partis politiques (20 commissaires sur 25) en fait un organe politisé, en dépit du serment prêté par ses membres. L’expérience des élections organisées depuis sa création et les contestations provoquées par ses méthodes de gestion justifient amplement une réforme de l’institution.
Tirant les leçons de la gestion de la présidentielle de 2010, le CNT avait préparé une proposition de texte d’une CENI technique, à l’image de celle du Ghana. Face à la réaction virulente des partis politiques s’estimant exclus de la gestion du processus électoral, le CNT a dû retirer sa proposition pour adopter à la place, une version améliorée de la loi de 2007.
Ce sont les mêmes partis politiques qui ont repris leur contestation au regard de la gestion des législative et présidentielle de 2013 et 2015 et des conditions de mise en place des démembrements de la CENI.
C’est pourquoi la sagesse politique commande, eu égard aux expériences électorales du pays, à la culture politique ambiante, d’aller vers une réforme tendant à instituer une CENI technique. La crédibilité de notre système électoral dans son organisation et son fonctionnement et la légitimité des élus sortis des urnes en dépendent.

- Sur la réforme du Conseil supérieur de la magistrature
Lors de la rédaction de la constitution de 2010 et de la loi organique relative au Conseil supérieur de la magistrature, l’activisme des magistrats membres du CNT a été tel qu’en dehors du Président de la République et du Ministre de la Justice, aucune personnalité non magistrate n’a pu être désignée comme membre du Conseil, si bien que la formation disciplinaire qui exclut les deux personnalités que dessus, ne comprend que des magistrats. Un esprit corporatiste s’y est développé à tel point que jusqu’à présent, aucune sanction significative et exemplaire n’a été prise à l’encontre d’un magistrat. Malgré les réformes entreprises dans le secteur de la justice avec notamment la revalorisation des traitements, les mêmes griefs persistent à l’encontre de l’appareil judiciaire. A preuve, la grève actuelle des avocats du 25 octobre au 10 novembre 2017.

Au cours d’un récent atelier, le principe d’une ouverture du Conseil supérieur de la magistrature à deux personnalités extérieures non magistrates a été retenue. Il importe donc très rapidement d’inscrire cette proposition dans une réforme de la loi organique sur le Conseil supérieur de la magistrature afin de faire évoluer celui-ci dans ces manières de faire.
Le libéralisme a deux fondations principales : la démocratie politique et la justice. Si le Conseil supérieur de la magistrature joue effectivement son rôle, sans esprit corporatiste, il contribuera à une évolution positive de la société guinéenne.
- Sur la nécessité d’établir la loi organique sur la Haute Cour de Justice

La loi organique relative à la Haute Cour de Justice prévue par les articles 117 à 122 de la constitution et compétente pour juger le Président de la République (en cas de haute trahison) et les Premier Ministre et ministres (pour crimes et délits) n’est pas encore adoptée alors que la loi organique de 1991 ne peut être appliquée compte tenu des modifications dans la composition de la haute juridiction apportée par la constitution de 2010 par rapport à celle de 1990.

Ce vide juridique et institutionnel est un mauvais signal pour le pays comme pour dire que les membres de l’exécutif peuvent agir à leur guise en toute impunité. Les difficultés d’application du système sont connues, il reste cependant que toute absence de législation en la matière est incompatible avec la volonté de construire un Etat de droit.
Il vaut mieux avoir les textes et les institutions prévus par la loi fondamentale, même si leur application dans l’immédiat est difficile, voire impossible. La loi, permanente, est faite pour l’avenir.

6- Assurer une certaine égalité des circonscriptions électorales dans la représentation parlementaire
Reprenant en cela la constitution de 1990, la constitution de 2010 (article 63) organise l’élection des députés selon un scrutin mixte combinant le scrutin uninominal majoritaire à un tour et le scrutin de liste à la proportionnelle au plus fort reste.
Si pour le scrutin de liste, la circonscription électorale couvre le territoire national, en revanche pour le scrutin uninominal, les cinq communes de Conakry et les 33 préfectures du pays ont été érigées en circonscription électorale.
Il en est résulté une injustice criarde dans la représentation parlementaire : des communes comme Matoto et Ratoma ou des préfectures comme Labé, Kankan ou N’Zérékoré avec plus de 300.000 ou 200.000 électeurs ont un député élu à l’uninominal comme des préfectures qui ont à peine 70.000 électeurs.

La question a été évoquée par le CNT mais faute de données statistiques fiables, elle a été renvoyée au Gouvernement post-transition l’examen et la solution du problème.
Il y a urgence à corriger cette inégalité de représentation parlementaire en augmentant le nombre de députés élus au scrutin uninominal sur la base d’un critère quantitatif, le nombre d’électeurs inscrits.

Il est impérieux d’entreprendre la réforme car, outre le vote de la loi et le contrôle de l’action gouvernementale, le député a une fonction de représentation, qui l’oblige à un compte rendu d’activités régulier, donc à un contact fréquent avec la base électorale, ce qui permet au député de s’enquérir de leurs problèmes afin de les assister dans la recherche de solution.
Telles sont quelques pistes d’action qui nous paraissent de nature à donner une nouvelle vitalité à l’Etat. Car c’est un Etat viable parce que assis sur des fondations solides, ayant une vision claire du devenir des populations qui l’appuient et se reconnaissent en lui, qui pourra :
- propulser sa jeunesse dans l’ère du numérique : il ne faut pas rater la révolution numérique ;
- garantir la sécurité des personnes et de leurs biens : quand l’autorité de l’Etat régresse, la vindicte populaire s’installe ;
- adopter une stratégie d’intégration effective de la femme dans le processus de développement : l’autonomisation de la femme doit être un vécu quotidien ;
- mettre en place une gouvernance administrative se traduisant par la capacité de l’Etat à disposer d’une administration efficace, transparente et responsable qui renforce l’autorité de l’Etat : dans ce cadre la gouvernance électronique sera un outil-clé en accroissant l’efficience, la qualité, la simplicité et l’accessibilité des services publics ;
- entreprendre le réarmement moral des agents publics afin de renforcer leur intégrité morale et leur conscience professionnelle : la lutte contre la corruption et l’impunité commence par là ;
- assurer l’accès aux services sociaux de base : la modernité pour les populations rurales comme urbaines passe par l’accès à l’eau potable, aux services de santé primaire, à l’école, la jouissance d’un logement décent etc.
Nous venons de vous développer là quelques idées qui pourront certainement nourrir la réflexion au sein de l’UFR dans sa quête du pouvoir de l’Etat.

Tel est bien l’objectif de cette journée porte ouverte.
Je vous remercie !

Maurice Togba Zogbélémou
Agrégé de droit public et science politique; Professeur à l’Université de Conakry; Avocat au Barreau de Guinée

 

 
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